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제9대 285회 [임시회] 2차 산업경제위원회
제285회 인천광역시의회(임시회)
산업경제위원회회의록
제2호
인천광역시의회사무처
일 시 2023년 3월 22일 (수)
장 소 산업경제위원회실
- 의사일정
- 1. 인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안
(10시 13분 개의)
1. 인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안(시장 제출)
인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안에 대한 제안설명을 드리도록 하겠습니다.
본 조례 개정안의 주요이유는 지난 2022년 10월 27일 대법원 판결에 따라 2022년 2월 1일부터 지하도상가 양도ㆍ양수 및 전대가 금지됨에 따라 이를 위반한 임차인에 대한 행정처분이 가져올 지하도상가 상권의 침체와 사회적 갈등을 방지하고 코로나19의 장기화와 고물가ㆍ고금리ㆍ고환율 등 3고로 인하여 침체된 지역경제 활성화와 소상공인 보호를 위해 지하도상가 정상화에 필요한 사항을 정하려는 것입니다.
주요내용을 말씀드리면 제3조의2와 부칙을 신설하여 임ㆍ전차인 간 의견교환을 통해 임차인이 점포 포기 시 전차인에게 수의계약으로 사용ㆍ수익허가를 할 수 있도록 하고 점포를 반환한 전차인에 대하여는 잔여 점포를 지명경쟁으로 사용ㆍ수익허가하는 방안을 규정하고 있으며 부득이한 사유로 전대를 해결하지 못한 임차인이 사용ㆍ수익허가가 취소된 경우 종전 임차인에게 수의계약으로 사용ㆍ수익허가하는 방안을 포함하고 있습니다.
또한 지하도상가 사용ㆍ수익허가 기간은 5년으로 하되 1회 연장 가능하도록 하고 관리수탁자로부터 2022년 2월 14일까지 승인받은 전차인이 2023년 6월 30일까지 사용ㆍ수익허가를 신청한 경우에 한정한다는 규정이 포함돼 있습니다.
이상으로 제안설명을 마치겠습니다.
산업경제위원회 수석전문위원 윤재석입니다.
인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안에 대하여 검토보고드리겠습니다.
본 조례안은 현 조례에 규정된 지하도상가의 양도ㆍ양수 및 전대 유예기간이 2022년 1월 31일 종료됨에 따라 이를 위반한 자에 대한 행정처분이 가져올 지하도상가 상권의 침체와 사회적 갈등을 방지하고 코로나19의 장기화와 고물가ㆍ고금리ㆍ고환율 등 3고로 인하여 침체된 지역경제 활성화와 소상공인 보호를 위해 지하도상가 정상화에 필요한 사항을 규정코자 인천광역시장으로부터 제안되어 금번 회기에 우리 위원회에 회부된 안건입니다.
주요내용은 안 제3조의2제1항에서 전차인에 대한 사용ㆍ수익허가 수의계약에 대하여, 제2항에서 전차인에 대한 사용ㆍ수익허가 지명경쟁 계약에 대하여, 제3항에서 임차인에 대한 사용ㆍ수익허가 수의계약에 대하여 규정하고 있습니다.
검토의견을 보고드리겠습니다.
추진경위는 배부해 드린 자료를 참고해 주시기 바라며 4페이지 세부내용부터 보고드리겠습니다.
안 제3조의2제1항에서는 임차인과 전차인이 상호 간의 의견교환을 통해 임차인이 점포의 사용ㆍ수익허가를 포기할 경우 인천시에서 전차인에게 수의의 방법으로 사용ㆍ수익허가를 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
지하도상가는 공유재산으로서 관련 법령에 따라 일반입찰 외에도 지명경쟁 또는 수의계약으로 허가할 수 있습니다. 이에 따라 조례안의 취지는 임차인과 전차인 간 원만한 합의가 이루어질 경우 전차인이 임차인이 되어서 영업을 계속할 수 있도록 함으로써 조례 개정에 따른 피해를 최소화하고자 하는 사항입니다.
안 제3조의2제2항에서는 전차인이 임차인에게 점포를 반환한 후 동 전차인이 새로운 점포의 사용ㆍ수익허가를 신청할 경우 지명경쟁의 방법으로 잔여공실 점포에 대한 사용ㆍ수익허가를 할 수 있도록 하였습니다.
이는 불법사항인 전대차 문제를 해소함과 동시에 현재 영업 중인 상인을 보호하기 위해 만든 조항으로 판단되나 기존 영업장을 포기하고 잔여공실 점포로 이동 시 새로운 인테리어 비용의 지출, 기존 단골 고객 상실 가능성 등의 손실이 예상되는바 이에 대한 지원대책을 요구할 것으로 보여 집행부의 설명이 좀 필요합니다.
안 제3조의2제3항은 임차인이 직접 영업을 하고자 해도 현재 영업 중인 전차인이 점포를 반환하지 않는 등 전대를 해소하지 못해 본인의 의지와 무관하게 본 조례에 의해 사용ㆍ수익허가가 취소되는 경우 인천시가 행정처분 등을 통해 해당 점포의 반환절차가 완료된 후 기존 임차인에게 수의의 방법으로 사용ㆍ수익허가를 할 수 있도록 하여 임차인의 권리를 보장할 수 있는 근거를 마련하고자 규정하는 사항입니다.
안 제3조의2제4항에서는 제1항부터 제3항의 사용ㆍ수익허가 기간을 5년으로 하되 1회에 한하여 5년을 연장할 수 있도록 하였으며 이 경우 총 사용ㆍ수익허가 기간이 관리수탁자의 잔여 관리위탁기간을 넘지 못하도록 규정하고 있습니다.
여기서의 관리위탁기간이란 상가법인이 지하도상가 개보수 후 인천시로의 기부채납을 통해 사용을 허가받은 기간을 말하며 (주)새동인천 등 6개 상가법인은 관리위탁기간이 2025년 말에 만료됨에 따라 잔여기간이 2년 이내입니다.
이에 개정되는 조례안 제1항과 제2항에 따라 당사자 간의 의견교환이나 기존점포 반환 후 사용허가 신청을 하는 경우에도 6개 상가법인은 2년 이내의 기간만 보장받을 수 있을 뿐만 아니라 제3항의 경우 전차인의 퇴거 불응 시 이루어지는 행정처분을 통한 점포의 반환 절차가 장기간 소요되어 2년 이상 지속될 경우 임차인이 보장받을 영업기간이 지나치게 제한을 받게 될 소지가 있는 것으로 보입니다.
따라서 지하도상가 상인의 보호라는 본 조례 개정안의 취지에 맞게 실질적으로 보장받을 수 있는 관리위탁기간을 조례에 담아 영업권을 보장하는 방안에 대해 심도 있는 논의가 필요해 보입니다.
부칙 제2조는 제3조의2제1항과 제2항에 규정된 사항을 전차를 승인받은 자가 2023년 6월 30일까지 신청하는 경우에 한하여 적용하도록 규정하였습니다.
그러나 임차인과 전차인 중 조례 개정 내용을 알지 못하거나 의견교환기간이 길어지는 경우 유예기간이 도과되어 조례의 적용을 받지 못하는 사례가 발생할 수 있는바 이에 대한 대책설명과 논의가 필요해 보입니다.
종합해 보면 본 조례안은 인천시의 기존 조례를 근거로 양도ㆍ양수 및 전대계약을 체결한 상인들을 보호하고자 개정하는 사항으로 2020년부터 장기간 지속된 사회적 갈등을 해소하기 위한 제도개선 사항으로 이해됩니다.
이번 개정안을 통해 신설된 조항들도 법적 테두리 안에서 상인들의 재산권을 보호하기 위한 집행부의 많은 고민이 담겨 있는 것으로 보이지만 피해의 당사자인 상인들이 보기에는 많이 부족하다고 느끼실 것으로 보입니다.
이에 본 조례안에 담긴 임차인과 전차인의 보호규정이 실효성 있게 집행될 수 있도록 집행부 행정의 기술성과 노력이 요구되며 향후 지하도상가 관련 업무를 수행함에 있어 상인들의 입장을 최우선으로 하고 지속적으로 활성화 전략과 대안 창출 등 상권 활성화를 위해 배전의 노력이 필요해 보입니다.
이상 검토보고를 마칩니다.
ㆍ인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안 검토보고서
저희 인천신용보증재단에서 시행하고 있는 특례보증상으로 지하도상가의 상인들을 위한 특례보증을 별도로 운영하고 있습니다. 그래서 지금 현재까지 지하도상가 상인들이 이 특례보증을 받은 업체 수가 약 한 100여 개 업체, 대출금으로는 약 한 80억 정도 이루어지고 있는데요.
혹은 이번 조례의 개정으로 실제로 운영하고 있는 전차인분들이 영업을 하지 못하게 되거나 했을 경우에 기존에 있는 대출금은 영업을 계속할 수 있는가 없는가에 관계없이 기존 상환예정 금액대로 상환하시면 되고요.
그러니까 사업자 등록이 취소되거나 사업을 못 한다고 해서 일시상환해야 되는 것은 아닙니다. 기존 상환대로 대출하시면 되는데 다만 폐업 그러니까 예를 들면 영업을 직접 못 하게 되셨을 경우에 기존 대출은 기존 대출에 대해서 상환을 한다고 하더라도 영업을 못 하게 됨으로 인해서 상환의 어려움이 있으실 경우도 있을 것 같습니다.
이럴 경우에는 금년까지 운영 중에 있는 브릿지 보증이라는 게 있습니다. 신규로 폐업한 경우에 특례보증을 받을 수 있는 경우가 있어서 이 부분에 관련돼서 신규로 대출을 받아서 대환대출을 하시거나 아니면 기존 대출을 상환하시거나 아니면 추가로 다른 사업장을 하시는 것의 준비작업으로 쓰시거나 할 수 있을 것 같습니다.
저희가 본 개정조례안을 낼 때에는 기본적인 취지가 아까 제안설명에도 말씀드렸습니다만 지난 10월 달에 대법원 기존 조례, 개정조례안에 위법조치가 내려지면서 종국적으로는 2020년 1월 31일까지 유효했었던 조례가 유효한 조례가 되고 2022년 1월 31일 자로 전대가 금지된 상황에서 이후 그러니까 그 상황에 비추어 보면 2022년 1월 31일 자의 전대는 금지돼 있기 때문에 지금 전차인분들은 가게를 비워주셔야 되는 행정조치가 따라야 됩니다.
그런데 이게 아까 제안설명에도 말씀드린 것처럼 지하도상가 상권 활성화나 사회적 혼란이나 갈등을 좀 완화한다는 측면에서 현재에 있는 임차인과 전차인 간 의견교환을 통해서 직영을 할 수 있는 분들에게 수의계약을 할 수 있다는 조항을 신설한 부분인데 이 조례에 따라서 조례 시행 시기는 4월 달에 시행이 된다고 하더라도 임차인과 전차인 간 의견교환을 통해서 실제로 직영하는 분들의 의사를 묻는 과정 기간을 한 2개월 정도 내지 3개월 정도로 예상하고 그 이후에 임차인이 결정되면 그리고 7월 1일부로 대법원 판결에 따른 행정처분을 시행하겠다고 한 기간입니다.
숙려기간이라고 표현돼 있습니다만 실질적인 내용은 그런 부분인데…….
지금 그 부분에 대해서 말씀드리는 거예요.
이 부분이 사실 나이 드신 분들도 많고 지금 빈 공실로 해서 운영을 안 하시는 분들도 계시고 그분들도 재산권이라고 생각하시기 때문에 그런 부분에 대해서 다시, 사실 소유주를, 임차인이죠. 임차인을 찾는 것에서도 아마 연락이 안 닿는 분들도 계실 거예요. 그러다 보면 적어도 제가 보았을 때 한 6개월 이상은 걸릴 것, 미니멈 6개월은 걸릴 것 같은데 이런 것에 대해서 행정이 수용성도 있어야 되고요. 행정은 주민을 바라보고 움직여야 되는데 그런 부분에서 너무 시간적으로 촉박한 것 아닌가.
제 생각에는 적어도 올해 말까지는 가야 되지 않나 이렇게 생각을 해요.
동의합니다. 동의하는데 그러면 아까 말씀드린 것처럼 언제까지가 적당한 부분인가에 관련돼서는 이게 기간이 길다고 해서 해결될 부분은 아닌 것 같고요.
그다음 두 번째 또 저희들이 고민해야 될 부분은 대법원 판결이 난 시점이 10월 27일입니다, 작년. 그러면 금년 6월 30일까지 한다고 했을 때 약 8개월 정도가 소요되는 부분입니다.
물론 개정조례안을 만드는 데도 시간이 좀 걸렸기는 합니다만 개정조례안이 공포가 된 이후에 남아 있는 잔여기간을 볼 때 2개월 정도는 되게 짧아보이기는 합니다만 그렇다고 언제까지를 길게 두는 것에 관련된 부분에 있어서는 조금 여러 가지를 고려해야 되지 않을까 하는 생각입니다.
나상길 위원입니다.
본부장님 이 조례안을 검토해 보니까 우리 수석전문위원도 지적했던 부분인데 3조의2의제4항을 보면 “사용ㆍ수익허가 기간을 5년으로 하되, 1회에 한하여 5년을 연장”할 수 있도록 돼 있어요.
그런데 지금 여기에서 관리위탁기간이라고 한다고 보면 상가법인이 지하도상가 개보수 후 기부채납을 통해서 허가받은 기간을 말하는 건데요. 이게 주식회사 새동인천 등 6개 상가법인은 관리위탁기간이 ’25년으로 돼 있다는 말이죠, 지금 현재 계약기간이.
그렇다고 하면 단지 결과적으로는 1회 5년을 연장한다고 했지만 이 6개 상가 등은 위탁기간이 ’25년 말로 돼 있기 때문에 실질적으로는 2년밖에 잔여기간이 안 된다고 보여지는 거거든요. 거기에 대한 대책이나 내용을 검토해 본 결과가 있습니까?
저희들이 이 조례안을 만들면서 고민을 많이 했습니다.
기본적인 취지는 아까 말씀드린 것처럼 임차인이 지하도상가를 직영하는 것이 원칙인데 2022년 1월 31일까지 이 조례에 의하면 왜냐하면 전대가 금지돼 있으니까 전대행위는 다 불법사항이 되는 겁니다.
그러면 임차인이 지하도상가를 운영해야 됨에도 불구하고 여러 가지 문제 때문에 저희들이 수의계약으로 사용ㆍ수익허가를 할 수 있게 해 주고 조례에 의해서 그리고 그 수의계약을 하는 기간, 사용ㆍ수익허가 기간을 5년으로 잡았습니다.
다시 말씀드리면 기본적인 원칙은 임차인이 지하도상가를 직영하는 것이 원칙이므로 전대행위가, 전대가 불법행위가 된 부분에 대해서 임차인이 현실적으로 지하도상가를 직영하면 됩니다. 그러면 관리수탁기간이나 사용ㆍ수익허가 기간에 전혀 제한을 받지는 않습니다.
이 경우에는 필요, 이 조례의 취지나 합법적 측면에서는 그렇지만 현실적으로 전차인이 영업을 하고 있는 입장에서 그리고 임차인이 그 사용ㆍ수익허가를 포기할 경우에 전차인에게 예를 들면 사용ㆍ수익허가를 수의계약으로 해 줄 경우에 5년을 해 줄 수 있다는 조항인데 지금 13개 지하도상가의 관리수탁기간이 전부 다 다릅니다. 달라서 기본적인 취지는 임차인에게 사용ㆍ수익허가로 돌려주는 것이 원칙이고 예외적으로 전차인에게 사용ㆍ수익허가를 내주겠다고 하는 규정이기 때문에 일종의 수익적 행정행위라고 보여집니다.
다만 현재까지 2002년 개정된 조례에 의해서 이 조례를 신뢰하고 예를 들면 임대차가 이루어지거나 전대행위가 이루어진 부분들에 관련돼서 2022년 1월 31일 전에 해소됐어야 됨에도 불구하고 대법원에 이게 조례의 위법성이 제소되는 기간 동안 불확정적 상태에 있어서 지금 현재 시점에서 보면 잔여기간이 이 위원님 말씀하신 것처럼 관리수탁기간이 상당히 짧아진 측면이 있습니다.
다시 말씀드리면 저희가 사용ㆍ수익허가를 전차인에게 수의계약으로 5년 1회 연장할 수 있는 기간으로 넣어준다고 하더라도 “공유재산 및 물품 관리법 규정상 관리수탁기간을 넘지 아니한다.”고 하는 조항 때문에 이 법 쪽의 충돌 가능성이 좀 있습니다.
조례 개정 취지에도 불구하고 상위법령에 어긋날 수는 없어서 이 부분을 담은 부분입니다. 담은 부분이기는 하나 현실적으로 저희가 개정조례안을 만들면서 아까 제안설명에서도 드린 것처럼 여러 가지 이유로 저희들이 이 개정조례안을 만든 것에 대한 실효성 그러니까 현실적으로 그것이 가능할 것이냐 아니면 더 큰 혼란을 피할 수는 없을 것이냐라고 하는 측면에서 보면 말씀하신 측면에 일응 타당한 측면이 있어 보이기는 합니다.
문제의 소지가 있어 보인다고 자꾸 말씀을 하니 더 자꾸 생각이 깊어지는 거예요.
이 문제의 소지가 발단이 됐던 원인이 처음부터 거슬러 올라가면 2002년도 건부터 조례가 제정되는 것에서부터 문제가 있었던 부분이잖아요.
그러다 보니까 지금 말씀하시는 부분에서도 본 위원이 질의한 것에 대해서 이런 부분이 있는데 그것에 대해서는 검토를 해 보고 문제가 없겠느냐고 했는데 문제의 소지가 있습니다라고 자꾸 말씀을 하시면 이 또한 다음에 그런 문제를 안고 이 조례를 개정해 줘야 되느냐 이런 생각이 들어서 자꾸 반복적으로 질문을 하게 되는 겁니다.
이 부분 또한 우리 여기에서 전체적으로 답변이 어려우시고 또 물론 답변을 당연히 하셔야 되는데 우리 위원님들 간, 본 위원만 생각이 이러는 건지 아니면 우리 위원님들의 생각이 어떤 건지는 다시 한번 정회 시간에 검토를 논의를 하도록 이렇게 하겠습니다.
네, 이 부분이 실은 아까 말씀드린 것처럼 13개 지하도상가의 관리수탁기간이 저마다 다 다릅니다.
가장 짧게 끝나는 부분이 6개 상가에 관련된 2025년이고 가장 긴 부분은 ’37년까지 관리수탁기간이 있습니다. 그래서 이게 관리수탁기간을 넘지 아니한다라고 하는 부분에 관련돼서는 일단 상위법령을 감안해서 저희들이 집행부안을 냈음에도 불구하고 이 부분에 대한 조정이 예를 들면 다른 상가와의 형평성 문제 그다음에, 왜냐하면 또 2028년에 관리수탁기간이 끝나는 지하상가도 있거든요.
그래서 여러 가지로 좀 종합적으로 검토가 돼야 될 부분이라고 생각이 됩니다.
3조의2제3항의 내용은 그런 겁니다. 예를 들면 임차인과 전차인이 의견교환을 통해 결론이 나지 않을 경우에 아까도 말씀드린 것처럼 저희는 예를 들면 임차인이 사용ㆍ수익허가를 받아서 직영하는 것이 맞는데 여러 가지 다른 조항에 따라서 잘 합의가 되면 전차인에게 수의계약도 해 주고 뭐 이렇게 하려고 하는 건데 경우의 수에 따라 임차인도 사용ㆍ수익허가를 포기하거나 전차인도 사용ㆍ수익허가를 포기한 경우에는 아무 문제가 되지 않습니다. 그건 다시 입찰을 통해서 하면 되고요. 임차인이 사용ㆍ수익허가를 포기했는데 전차인이 사용ㆍ수익을 원하는 경우에는 제3조의2제2항에 따라 수의계약을 해 주면 됩니다.
그런데 문제는 임차인도 사용ㆍ수익허가를 하길 원하고 전차인도 사용ㆍ수익허가를 원하는데 법적으로 기본적인 원칙은 임차인에게 사용ㆍ수익허가를 해 주는 것이 맞지만 현실적으로 전차인이 실력행사나 아니면 가게를 비워주지 않을 경우에 임차인은 직영을 해서 사용ㆍ수익허가를 받고 싶은데 현실적으로 전차인이 이에 응하지 않을 경우에는 강제수단이 없습니다.
그래서 일단 임차인에게 주었던 사용ㆍ수익허가를 취소하고 그래서 전차인이 현재 영업을 하고 있는 권원을 없애고 그래서 전차인을 예를 들면 강제집행 등 절차를 통해서 내보내고 임차인에게 새로 사용ㆍ수익허가를, 그 기간 동안은 사용ㆍ수익허가를 못 했으니까 사용ㆍ수익허가를 다시 내주는 수의계약으로 그 전에 있던 임차인에게 사용ㆍ수익허가도 내주면서 사용ㆍ수익허가기간도 다시 기산하는 방법으로 임차인을 보호하기 위한 조항입니다.
현실적으로 예를 들면 행정처분이 이루어지게 되면 그 문제가 전혀 없을 수는 없을 거라고 보여집니다.
어쨌든 시 입장에서 보면 2021년 당시에 여러 가지 조치로 이 부분을 좀 해결하려고 했었음에도 불구하고 그렇게 하려고 했었던 조치들이 종국적으로 대법원에서 위법 판결이 나면서 피할 수 없는 상황이 되어 버렸습니다.
그래서 법에서 규정하고 있는 아주 명백한 위법, 불법 사항을 해소하되 현실적으로 이 해소하는 방법 과정에서 사회적 갈등이나 피해자가 많이 생기지 않도록 최선을 다해서 조례안을 만들었고요.
이 조례안에 따라서 실제로 집행을 하는 과정에서도 위원님께서 걱정하시는 것처럼 많은 문제가 있을 거라고 예상이 됩니다.
실제로 개정조례안이 확정이 되면 저희들이 실제로 집행하는 과정에서 불필요한 오해가 없도록 혹은 사안에 따라 굉장히 많은 다른 부분이 있습니다만 사안 현실성이나 이런 부분들을 감안해서 집행과정에서 적정성이나 안정성을 도모하고 궁극적으로 지하도상가가 활성화될 수 있는 방법들은 집행과정에서 행정적으로 많이 찾아가도록 하겠습니다.
이번 조례 개정안이 온 것에 대해서 보면 신설된 조항들은 법적 테두리 안에서 상인들의 재산권을 보호하기 위해서 집행부에서 많은 고민을 하고 신설을 했다 이렇게 보여지거든요.
그러나 상인들 입장에서 봤을 때는 많이 부족하다 사실은 이렇게 느끼는 부분도 많을 거라고 생각을 합니다, 본 위원은.
어쨌든 간에 이 조례가 향후 지하도상가의 관련 업무를 수행함에 있어서 상인들의 입장을 최우선적으로 생각을 하고 또 지속적인 활성화와 대안 창출을 상권 활성화를 위해서 배전의 노력은 많이 했다 이렇게 보여져요, 집행부에서 나름대로 좀 어려운 상황에서도.
그런데도 불구하고 이 조례가, 이 조례안이 만약에 부결이 된다면, 부결이 됐을 때 예상되는 문제점은 뭐예요? 거기에 대해서 구체적으로 말씀 좀 해 주시겠습니까?
간단하게 말씀드리면 아까도 설명드렸습니다만 지난 대법원 위법 판결로 인해서 지하도상가에 관련된 유효한 조례는 2022년 1월 31일까지 유효한 새로운 조례입니다.
그 조례에 따르면 2022년 1월 31일 자로 양도ㆍ양수 및 전대가 금지되어 있기 때문에 2022년 2월 1일 자 상태에서 전대는 모두 불법행위입니다.
그렇게 되면 그 불법행위에 기해서 행정재산에 불법행위가 이루어진 부분이 있으므로 임차인에게는 사용ㆍ수익허가 취소 그리고 전차인에게는 강제집행을 통해서 예를 들면 내보내야 되는 행정처분이 즉시로 이루어져야 됩니다.
무슨 말씀이냐 하면 현재 지하도상가에 관련된 조례에 의하면 2022년 1월 31일까지만 유효했던 전대행위가 2022년 2월 1일 자로 불법행위가 됐기 때문에 불법행위에 관련된 부분을 2022년 2월 1일 자로 소급해서 행정처분이 이루어져야 됩니다.
지하도상가가 태생된 이후로 제가 파악하기로 각 시ㆍ도가 이런 부분들이 공통적으로 있어 왔습니다. 가장 크게는 예를 들면 관리수탁기간이라고 하는 아까 수석전문위원 검토보고에서도 나왔습니다만 지하도상가에서 기부채납을 통해서 관리수탁기간이 정해지고 관리수탁기간을 통해서 임의로 예를 들면 양도ㆍ양수나 이런 부분들이 이루어져 왔다가 다른 시ㆍ도의 경우에는 오랜 시간 전에 해소가 됐습니다.
해소가 됐는데 인천시의 경우에는 조례를 아까 말씀드린 것처럼 2020년 뭐 개정하려고 하다가 개정이 좀 안 된 상태에서 이런 문제가 남아 있는 건 인천시가 지금 현재까지는 유일하고요.
이런 상태가 지난 감사원 감사나 혹은 행안부 감사 입장에서도 빨리 시정조치가 내려졌음에도 불구하고 조례 개정이 이루어지지 않아서 지금까지 이런 위법한 상태가 진행되고 있는 부분들은 현재는 인천시가 유일합니다.
그러니까 지금은 저희가 이 조례 개정조례안을 입법예고하고 조례 개정조례안이 제정 중에 있지 않습니까. 그래서 제정 중에 있기 때문에 지금 저희들이 행정처분을 유예하거나 기다려볼 수 있는 부분이 있는데 조례가 그래서 제정이 되면, 개정조례안이 확정이 되면 그 조례에 따라서 이제 이행을 하면 되는 거고 아까 말씀드린 것처럼 그 조례 안에 숙려기간이라고 표현되는 행정처분의 기간을 6월 30일까지 유예한 거기 때문에 6월 30일까지는 조례에 따라서 지금 확정된 조례에 따라서 행정처분을 안 해도 되지만 본 조례안이 만약 개정이 확정되지 않으면 현재까지 유효한 조례가 아까 말씀드린 2022년 1월 31일까지만 전대가 가능한 그 조례에 의해서 소급해서 행정처분이 이루어져야 된다고 판단됩니다.
박용철 위원입니다.
사실 조례라는 것은 우리가 어떠한 편익을 제공하고 또 거기에 맞춰서 우리가 운영을 하고자 하는 일종의 법령이잖아요. 법령을 상위법에 있는 것은 우리가 하부조직에서는 할 수 없는 부분이고 이런 것들이 정해져 있었기 때문에 상위법에서 제안하고 있음에도 불구하고 만들었다는 그 자체에서부터 시작이 된 것 같아요, 이 지하도상가법을 보면.
그런데 어쨌든 이것은 지금 우리 존경하는 나상길 위원님께서도 말씀하셨지만 부결됐을 때와 또 부결되면 바로 그냥 법대로만 가면 되는 거지만 통과가 만약에 예를 들어서 됐을 경우에는 거기에 따르는 대책안도 좀 필요할 것이고 아까도 또 우리 본부장님께서 말씀하신 것처럼 제가 설명을 들으면서 느낀 게 뭐냐 하면 법령상 임차인하고밖에 할 수가 없는 부분인데 그러면 저는 이렇게 생각해요. 임차인이 전차를 다시 재계약, 전대를 했을 때는 이미 상권을 포기했다고 봐도 과언이 아니다 저는 이렇게 생각이 들거든요, 사실은.
그런데 어떻게 보면 이 법령이 임차인하고만 할 수밖에 없는 그런 안타까움도 있는 거예요. 사실은 원래 보장은 전차인한테 줘야 되는 거거든요.
그렇게 생각 안 드나요, 본부장님?
임차인이 전차를 했을 때는 내가 상권을 안 하겠다는 의지를 가지고 전대를 하는 거잖아요. 그러니까 사실 법령사항 때문에 그러는 건데 이런 부분들이 잘 이루어질 수 있게끔 또 우리가 그런 유예기간을 주기 위해서 이 부분에 대한 것들이 오늘 조례로 올라온 것 같은데 이런 부분들에 대한 것들이 좀 원만하게 위원님들 생각 속에서 또 우리 집행부의 생각이 하나로 일치가 돼서 상인들을 보호해 주고 또 그 부분 속에서 어떤 결과물을 내는 것이 가장 좋지 않나라는 생각이 들어서 1차적으로 좀 말씀드렸고.
그러면 우리가 이 조례가 끝나고 나면 앞으로 이런 것들은 번복될 일은 없겠지만 우리 상권 활성화나 또 상인들을 위해서 우리가 무슨 협의체를 구성한다든지 또 우리가 이런 부분에 대해서 구상하고 계신 게 있으면 한번 말씀 좀 해 줘보시죠.
그러니까 기본적인 건 이게 행정재산이다, 아니다라고 하는 개념부터 시작을 해서 행정재산임에도 불구하고 기부채납을 통해서 소위 이 점포가 내 거다 소유의 개념까지 발전된 상태가 이어진 게 양도ㆍ양수입니다, 실은.
혹은 소유까지는 개념이 가지 않더라도 기부채납 받은, 관리수탁기간 내 사용ㆍ수익허가라고 하는 개념을 양도ㆍ양수했다라고 하는 부분들이 두 가지 모두가 다 행정재산에서는 이루어지지 않아야 됨에도 불구하고 이루어진 것이 불법이라는 내용이고요.
그래서 임차인 입장에서 보면 제가 많은 사례를 들어봤습니다만 대부분의 사례가 실제로 여기서 영업을 해서 임차인이 그러니까 우리 법적 개념인 사용ㆍ수익허가를 받아서 사용ㆍ수익허가 기간 동안에 지하도상가를 운영하고 여기서 영리활동을 하고 하는 부분들은 당연히 옳은데 일부 예를 들면 이게 양도ㆍ양수가 자연스럽게 이루어진 시기가 있었으니까 그래서 일종의 투자의 목적이거나 아니면 재산 유보의 입장에서 이루어진 부분들이 상당 기간 오래 지속되면서 충돌의 원인을 제공했다고 보여져서 실은 임차인 그러니까 법적으로만 놓고 보면 그분들이 잘못 생각을 했든 아니면 잘못 운영을 했든 간에 기본적으로 운영 보호돼야 되는 부분들은 실은 상권을 포기했기 때문에 전차인이 아니라 법상 놓고 보면 임차인들이 맞는 부분이고요.
다만 실제로 점포를 운영할 수 없는 상황이거나 아니면 더 잘 운영할 수 있는 사람들에게 전차, 전대행위를 해서 영업권적 측면에서 보면 전차인들이 손해가 있을 수 있는 겁니다.
그 부분은 그 영업권에 대해는 임차인과 전차인 간의 어떤 계약인지는 모르겠습니다만 현실적으로 그런 계약에 의해서 이루어졌고 그래서 지금 시점에서 양도ㆍ양수가 금지된다 그러니까 이 가게 사용ㆍ수익허가를 다른 사람에게 넘길 수 없고 전대행위도 금지됐다고 하는 것 때문에 가게를 직접 운영해야 되는 상황에서 실은 시 입장에서 보면 임차인도 보호를 해야 되고 전차인도 보호를 해야 되는 두 가지 문제가 있는 거고요.
이 개정조례안에 대해서는 저희들 생각에는 임차인과 전차인을 적절히 보호할 수 있는 방안이라고 생각해서 개정안을 냈음에도 불구하고 임차인 입장에서 보면 “좀 부족하다.”라고 말씀들이 있으신 상황입니다.
그리고 이후에 어쨌든 2년의 시간이 흐르는 과정에 예를 들면 시나 혹은 다른 시ㆍ도 지하도상가의 상황이 양도ㆍ양수 혹은 전대가 안 된다고 하는 부분들은 도달에 문제는 있을 수 있을지언정 일부 알고는 계신 분들도 있을 거라고 판단이 되고요.
이런 과정에서 이런 혼란한 상황들이 상당 기간 지속되면서 이게 굉장히 지하도상가 상권 자체가 활성화되지 못하고 침체되는 경향이 있습니다.
그래서 위원님께서 말씀하신 것처럼 어쨌든 임차인이든 전차인이든 상권이 활성화되는 부분들이 궁극적인 해답일 수 있다. 그래서 이런 부분들에 요구사항도 있고 해서 저희들이 상권 활성화를 위한 예를 들면 임차인이든 상가연합회든 추후에 조례가 개정되고 나면 협의체가 되었든 상생 뭐가 됐든 간에 기구나 단체를 만들어서 그분들의 의견을 좀 듣고 운영을 개선하도록 하겠습니다.
이게 다른 위원님들도 다 마찬가지겠지만 오늘 이 상임위가 열리기 전까지 진짜 어마어마하게 많은 문자폭탄 또 전화 실시간으로 받으면서 물론 이분들이 이 조례안을 상정한 것에 대해서 오해를 좀 하고 있구나 이런 판단도 있지만 그 얘기를 듣다 보면 이 조례안이 그래도 최선을 다한 안으로 판단을 하지만 좀 부족한 게 있지 않나 이런 생각을 해 봤어요.
그런데 원칙적으로는 이게 처음 지하도상가 만들 때 사실 시정부에서 그 당시에 조례를 만들 때 잘못 만든 게 일단 발단 아니에요, 그렇죠?
그러니까 행정재산에 대해서 전대를 허용하는 게 기본적으로 안 되는데 이게 쭉 2020년대까지 올라와 가지고 원성이 막 많다 보니 어떻게 좀 벗어나 보려고 조례를 또 만들고 안 되는 것을 또 만들고 하다 보니까 지금 여기까지 오게 돼서 대법원 판결까지 나고 그 위법성에 대해서 그 위법성을 벗어난 조례를 우리가 또 만들 수가 없잖아요, 현재.
그래서 이제 최종적인 어떤 결론을 내는 시점이라고 보여지는데 그래도 뭔가 부족한 부분이 있다면 그 부분을 아까 우리 박용철 위원님께서 말씀하신 것처럼 미진한 부분을 끝까지 어떻게 잘 정리할 수 있는 그런 협의체를 만들어서 준비를 했으면 좋겠다는 그런 의견이고요.
그리고 현재 우리 지하도상가 전체적인 현황 그다음에 전차 현황, 임대인 중 노령인 임대인 현황도 있잖아요. 그리고 어떤 분은 아예 직장을 그만두고 여기다가 또 임차해서 하셨던 분도 있는데 이런 것에 대해서 지금 파악을 다 하고 있습니까, 디테일하게?
이 부분도 사실은 감사원 지적사항이기는 합니다. 그러니까 관리수탁이라고 하는 부분들에 대한 문제가 있다. 그런데 이 관리수탁기간이라고 하는 부분들은 혹은 현재까지 이익을 보장해 줘야 된다고 하는 측면도 있어서 처분결과로는 ‘향후에 이런 부분들은 해소해 나가라.’라고 하는 지적사항을 받았습니다.
그래서 지금까지 이루어진 예를 들면 관리수탁기간이 ’37년 이 부분을 임의로 저희들이 조정하거나 하기는 현시점에서 어렵고 이후 관리수탁기간이 종료가 되면 관리수탁기관 선정이나 관리수탁기간을 어떻게 산정할 것인가에 관련된 부분들은 개선해야 될 필요성이 있습니다.
그 부분 설명 고맙고요.
이번 개정조례안 보면 제3조의2항에서 1항에서부터 3항까지 보면 “사용ㆍ수익허가할 수 있다.”라고 이렇게 돼 있거든요.
그래서 이 부분을 잘 이해를 못 하시는 임차인이나 전차인께서는 어떻게 받아들이냐 하면 ‘사용하지 않을 수도 있겠구나, 허가하지 않을 수도 있겠구나.’라고 받아들이시는 분들도 있어요. 지금 해석의 저기에 따라서 할 수 있으니까 안 할 수도 있다고 해석할 수도, 그렇게 해석을 하시는 분이 많은데 여기에 대해서 정확히 어떤 의미를 가지고 “할 수 있다.”라고 하신 건지 명확히 설명을 해 주십시오.
문리적 해석의 부분인 것 같습니다.
그런데 법리적으로 보면 상위법령이나 조례의 원칙적 금지입니다. ‘수의계약은 할 수 없다. 예외적인 경우에 이러이러할 경우에 수의계약을 할 수 있다.’라고 예외적 허용이 공유재산 및 물품 관리법상에 있습니다.
예외적으로 할 수 있다고 하는 부분들은 원칙적 금지를 해제시켜주는 부분이 있어서 이 부분을 강행규정으로 두기는 법제상 어려움이 있고 다만 예외적으로 허용할 수 있는 부분을 저희들도 따라서 “할 수 있다.”고 한 부분들은 그것은 시가 원칙적 금지를 해제하는 부분이기 때문에 한다는 의지표명이라고 보시면 될 것 같습니다.
알겠습니다.
그리고 또 한 가지, 지금 많은 전차인이나 임차인이나 설명을 많이 하기는 하셨더라고요.
(자료를 들어 보이며)
여기 보이시는 것처럼 이런 유인물로 해 가지고 미리 그래도 행정집행 내용들을 임차인이나 전차인들한테 잘 홍보를 하시기는 했는데 이것만 가지고는 굉장히 해석이 분분합니다. 똑같은 얘기인데도 각자의 이해에 따라서 다르게 해석하는 경우가 있어요.
그래서 이번에 조례가 통과된다고 하면 정말로 디테일하게 큐앤에이(Q&A) 같은 케이스바이케이스처럼 좀 자세한 설명서를 만들어서 이분들한테 충분한 홍보가 반드시 돼야 된다고 생각합니다. 거기에 대한 대책이나 이런 것 원래 강구하고 계셨습니까?
그런데 이번 개정조례를 하게 되면 쉬운 말로 지금 휴업하고 있으신 분들은 어떻게 해결할 방법이 없거든요, 전차인이 없으니까.
그러면 그냥 당연히 본인이 영업을 하시거나 아니면 그냥 반납하는 경우가 생기는데 얘기한 대로 이런 휴업하고 계신 분들에게까지 기회를 드리는 입장하고 전차인들에게 조금 더 선택의 폭을 넓혀줄 수 있도록 지금 개정안은 사용자가 “종전의 조례에 따라 전차를 승인받은 자”로 한정하셨는데 이 범위를 조금 넓히셔서 “종전에 조례에 따라 같은 번지에 속하는 점포에서 전차를 승인받은 자”로 이 규정을 조금 완화하게 되면 그 안에서도 선의의 피해자를 구할 수 있다고 생각을 하는데 본부장님 생각은 어떠십니까?
지금 사용ㆍ수익허가를 받고 실제로 영업은 못 한 상태에서 휴업한 분들이 또 다른 선의의 피해자가 될 수 있다고 하는 부분들은 적극적으로 저희도 동감합니다. 그래서 이 부분을 어떻게 해소할까 고민을 많이 해 봤습니다만 위원님께서 말씀하신 예를 들면 해당 점포의 임차인과 전차인 간만의 의견교환이 아니라 같은 번지로 전차인의 범위를 확대할 경우에는 저희들이 판단하기에는 이 부분은 조금 행안부 입장도 그렇고 저희 시 판단도 이것은 또 다른 양도ㆍ양수로 보여진다라고 하는 이유로 금지될 가능성이 매우 높습니다.
그래서 이 부분은, 그리고 현재 각 점포마다 사업자 등록은 번지수로 나가는 것이 아니라 호수 단위로 나가기 때문에 동일점포를 운영하고 있는 임차인과 전차인이라고 보기에는 너무 어려운 점이 있고 임차인 휴업 상태인 점포를 또 다른 전차인에게 의견교환을 하도록 하는 부분으로 범위를 넓혀주는 부분들은 행안부나 기타 상위기관에서도 이것은 원래 조례가 달성하려고 하는 양도ㆍ양수 금지, 전대 금지를 정면으로 위배할 가능성이 높다고 하는 입장에서 어려움이 있을 것 같습니다.
이명규 위원님 수고하셨습니다.
또 질의하실 위원님 계십니까?
(「없습니다」하는 위원 있음)
위원장이 질의 한번 하겠습니다.
이번 조례 개정안을 심사하면서 위원장은 정말 안타까운 마음을 더 넘어서 임차인과 전차인들에게 미안한 마음까지 듭니다.
지하상가 상인분들께서는 기존 인천시 조례안을 믿고 신뢰하면서 양도ㆍ양수 또는 전대계약까지 체결했는데 어느 순간부터 이게 불법이 돼 버렸잖아요.
그래서 고령도 아까 많이 말씀도 하셨고 그분들은 어떻게 보면 임대료로 생활하시는 분들도 계시고 어렵게 번 재산을 어느 순간에 빼앗길 수 있다는 그런 사실만으로도 매우 힘들고 어려운 상황일 것이라고 생각합니다.
물론 아까 나상길 위원님 말씀하셨듯이 우리 임차인과 전차인에 대한 보호대책을 위해서 법적 테두리 안에서 많은 고민한 흔적도 있습니다. 그것도 위원장으로서 많이 느끼는데 가장 중요한 것은 이 조례안이 가결을 원해서 상정한 것 아니겠습니까?
이게 저희 조례안과 결부가 되면서 예를 들면 코로나 사태 이후 혹은 경제상황에 따라 지하도상가가 굉장히 어려운 상황은 맞습니다.
그래서 어쨌든 아까 중간에도 설명을 드렸습니다만 이 지하도상가 임차인이든 전차인이든 어쨌든 지하도상가가 활성화가 되고 경기가 좀 활성화가 돼야 기본적으로 목적이 될 건데 예를 들면 대법원 판결에 따라서 저희들이 법적 관계를 정비하는 데 주안점을 두었는데 위원장님 말씀하신 것처럼 이 부분을 빨리 정리를 하고 본연의 목적인 지하도상가 활성화를 위해서 저희들도 준비를 해 나가야 된다고 생각합니다.
현재 시점에서 보면 굉장히 노후화되고 낙후된 시설물이 굉장히 많이 있습니다, 30년 이상 된 지하도상가가. 그래서 기반시설이나 이런 부분들도 개선을 좀 해 줘야 될 것 같고요. 그리고 여태까지 해 오고 있습니다. 상가임대료 감면이라든지 공용 관리비 지원이라든지 이런 부분들은 해 나가는데 궁극적으로는 지하도상가별로 뭔가 이게 활성화될 수 있을 만한 아까 전에 이순학 위원님께서는 골목형 상가도 말씀하셨습니다만 지역과 상가의 특성에 맞는 뭔가 활성화대책 이런 부분들을 적극적으로 만들어서 발굴해서 궁극적으로 지하도상가가 활성화가 돼야 사실 이런 법적 권리관계 문제도 해소될 가능성이 높아진다고 판단이 됩니다.
위원장님 말씀하신 것처럼 이 부분이 좀 정리가 되고 나면 저희들 지하도상가를 활성화할 수 있도록 예를 들면 그게 협의체를 구성해서 의견을 듣는 과정이든 시설물 개보수가 되든 아니면 공동마케팅 전략을 마련하든 아니면 지하도상가별로 뭔가 특성화 전략을 마련하든 이런 부분들은 좀 차질 없이 준비해 나가도록 하겠습니다.
(11시 26분 회의중지)
(11시 40분 계속개의)
박창호 위원입니다.
인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안에 대해서는 질의응답 시간 및 정회 시간에 심도 있게 논의한 바와 같이 안 제3조의2제2항 말미에 “다만, 이 조례 시행일 이후 관리수탁자의 관리기간이 남아 있는 경우에는 다음 각 호의 범위 내에서 위탁협약 기간으로 한다.”
또 “제1호. 잔여기간이 5년을 초과하지 않은 경우에는 시행일로부터 5년까지, 제2호. 잔여기간이 5년을 초과하는 경우에는 그 계약기간까지”를 추가하고 안 부칙 제2조의 “2023년 6월 30일까지”를 “2023년 9월 30일까지”로 수정하여 수정한 부분은 수정한 대로 여타 부분은 원안대로 하여 수정의결할 것을 동의합니다.
또 다른 의견 있으신 위원님 계십니까?
(「없습니다」하는 위원 있음)
더 이상 토론할 위원이 계시지 않으므로 토론종결을 선포합니다.
여러 위원님들 인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안에 대해서는 인천광역시의회 회의규칙 제52조제1항의 규정에 따라 축조심사를 생략하고 일괄심사하고자 하는데 이의 없으십니까?
(「없습니다」하는 위원 있음)
이의가 없으므로 일괄심사할 것을 선포합니다.
그러면 의사일정 제1항 인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안에 대해서는 박창호 위원님이 동의하신 바와 같이 수정가결하고자 하는데 이의 없으십니까?
(「없습니다」하는 위원 있음)
이의가 없으므로 본 건은 가결되었음을 선포합니다.
ㆍ인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안
금일 심사된 안건에 대해서는 인천광역시의회 회의규칙 제22조에 따라 안건의결 후 명백한 오기ㆍ오타 등의 정리는 본 위원장에게 일임해 주시기 바랍니다.
여러 위원님들, 관계공무원 여러분 수고 많으셨습니다.
아까도 말씀드렸지만 지하도상가가 건설교통부에서 경제부서로 이관된 만큼 시에서도 지하도상가 발전을 위해 최우선으로, 최우선 과제로 삼고 적극적으로 노력해 주시기를 부탁드리겠습니다.
이상으로 금일 의사일정을 모두 마치고 다음 의사일정은 3월 23일 제2차 본회의가 있음을 알려드리며 산회를 선포합니다.
(11시 44분 산회)
